aplicación de las asociaciones público-privadas en proyectos de infraestructura social en el departamento de cundinamarca (2021 – 2022)

Abstract

Aplicación de las Asociaciones Público-Privadas en proyectos de infraestructura social en el departamento de Cundinamarca (2021 – 2022). En la mayoría de los países, la provisión de servicios de infraestructura es responsabilidad del sector público. Dependiendo de la estructura política y administrativa del país, la legislación puede regir los sectores de infraestructura en diferentes niveles de gobierno local, provincial y nacional. Y generalmente, se requiere alguna forma de autoridad gubernamental para permitir la participación privada en el desarrollo de infraestructura (Zúñiga, 2022). Siendo necesarias disposiciones legales para procesar, promover y facilitar la participación privada, en muchos países los procedimientos relacionados con la participación del sector privado son complejos, numerosos y dispersos en muchos instrumentos diferentes, a menudo poco claros en muchos temas y no tienen un plazo fijo para su finalización. Particularmente, el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas (en adelante A.P.P) puede dispersarse entre muchos instrumentos que incluyen el derecho de contratos privados, el derecho de sociedades, el derecho tributario, el derecho laboral, el derecho de la competencia, el derecho de protección al consumidor, el derecho de insolvencia, el derecho del sector de infraestructura, el derecho de propiedad, el derecho de inversión extranjera, la propiedad intelectual, ambiental, Ley o Normas de contratación pública, Ley de adquisición o apropiación y muchas otras Leyes, o como se direcciona en este documento desde las bases del derecho administrativo (Ibagón y Santofimio, 2018). Según Zúñiga (2022), después de la crisis financiera de 2008, se ha observado un creciente interés en las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P.) tanto en países desarrollados como en desarrollo. Dado que los gobiernos se enfrentan a limitaciones de recursos públicos y espacio fiscal, mientras reconocen la importancia de invertir en infraestructura para fomentar el crecimiento económico, están recurriendo cada vez más al sector privado como una fuente alternativa adicional de financiación para cubrir el déficit de financiación. Aunque la atención reciente ha estado centrada en el riesgo fiscal, actualmente los gobiernos se asocian con el sector privado por diversas razones, tales como: • Utilizar las A.P.P. como un medio para incorporar tecnología e innovación del sector privado con el fin de mejorar la prestación de servicios públicos mediante una mayor eficiencia operativa. • Estimular al sector privado para que entregue proyectos dentro del plazo previsto y dentro del presupuesto acordado. • Establecer una certidumbre presupuestaria al determinar los costos presentes y futuros de los proyectos de infraestructura a lo largo del tiempo. Es importante destacar que estas asociaciones entre el sector público y privado pueden ofrecer soluciones beneficiosas para ambas partes, al tiempo que contribuyen al desarrollo de infraestructuras cruciales para el bienestar económico y social de los países involucrados. En efecto utilizar las A.P.P como una forma de desarrollar las capacidades del sector privado local a través de empresas conjuntas con grandes empresas internacionales, genera oportunidades de subcontratación para empresas locales en áreas como obras civiles, obras eléctricas, gestión de instalaciones, servicios de seguridad, servicios de limpieza, servicios de mantenimiento. Las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P.) constituyen una vía gradual para involucrar cada vez más al sector privado, especialmente empresas extranjeras, en cooperación con las empresas estatales y el gobierno. El propósito de esta estructuración es garantizar la transferencia de habilidades, permitiendo así que los contratistas locales mejoren sus capacidades profesionales y, a largo plazo, tengan la oportunidad de exportar sus conocimientos a través de licitaciones para diversos proyectos. En relación a lo expuesto esta tesis de investigación para optar al grado de maestrante busca reflexionar que las A.P.P podrían aportar al desarrollo de la región del Departamento de Cundinamarca en diferentes niveles de gobierno, como medios para que los municipios se desarrollen y se de curso a los objetivos de sostenibilidad del milenio y se responda a las innumerables necesidades de sus ciudadanos. En cuanto al planteamiento del problema, en Colombia hace años el Departamento Nacional de Planeación- DNP ha venido apoyando la Participación Privada en Infraestructura – PA.P.P, como una medida administrativa para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados. En cifras como muestra la figura 1 en los últimos veinticinco años la inversión ha superado los novecientos billones de pesos y esto ha permitido invertir en infraestructura pública como las mejoras de vías terciarias, construcción de hospitales, colegios, plantas de tratamientos, satisfaciendo las básicas de los ciudadanos.

Como señala el Departamento Nacional de Planeación- DNP (2021); El país ocupa el 2º puesto por su capacidad para desarrollar A.P.P según el Infrascope 2019 (Chile ocupa 1° lugar), superando al promedio de los países de la región (LAC) en todas las categorías de medición. Esto, en parte gracias a la expedición de la Ley 1508 de 2012 (p.6). Esto ha proyectado el desarrollo de las entidades territoriales, haciendo asequible los mecanismos eficientes y sofisticados acceder a la infraestructura pública y a los servicios que esa infraestructura puede prestar, de hecho, a la fecha según el Departamento Nacional de Planeación- DNP (2021); “Colombia ocupa el 2º lugar a nivel mundial para el desarrollo de proyectos bajo el esquema de A.P.P, según el ranking del Banco mundial en 2019, después de un empate del primer lugar entre Reino Unido y Australia” (p.6). Esto porque históricamente, las asociaciones público-privadas se han justificado por la escasez de recursos de los de la administración para financiar grandes obras públicas destinadas a la población de bajos ingresos. Ante esto, la unión entre entidades privadas y públicas proporciona la posibilidad de llevar a cabo estos proyectos de manera más eficiente, ya que el sector privado dispone de medios más ágiles para hacerlo. De acuerdo con el Registro Único de Asociaciones Público-Privadas (RUA.P. P) de 2021, el Distrito Capital de Bogotá lidera con 61 proyectos, representando el 21,18 % del total de proyectos vigentes (288). En segundo lugar, se encuentran los departamentos de Antioquia con 36 iniciativas (12,50 %), Bolívar con 29 (10,07 %), Santander con 26 (9,03 %) y Cundinamarca con 22 (7,64 %) (página 6). Según la figura 2, en el año 2021, el departamento de Cundinamarca solo tenía en progreso 1 proyecto de A.P.P. en etapa de factibilidad, mientras que 4 proyectos se encontraban en fase de prefactibilidad. Este hallazgo se debe considerar cuando se revisan las cifras del diagnóstico del departamento según ejes estratégicos, para el último mandato publicado por la Gobernación de Cundinamarca (2019) siendo el último informe publicado, esto en el entendido que la verdadera situación de vías de acceso, los cambios climáticos que no son los esperados, la débil estructura presupuestal para la adquisición de equipo con la tecnología y demás condiciones que afectan el desarrollo en parte a cualquier proyecto en infraestructura. Esto indica que en el caso del Departamento de Cundinamarca, las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P.) podrían generar un estímulo en la economía, al hacer que la región sea más competitiva al mejorar su infraestructura facilitadora, al tiempo que impulsan las industrias relacionadas con el desarrollo de dicha infraestructura, como la construcción, el equipamiento y los servicios de apoyo. Además, estas A.P.P. podrían suplementar las capacidades limitadas del sector público para hacer frente a la creciente demanda de desarrollo de infraestructura. Al mismo tiempo, permitirían obtener un valor a largo plazo mediante una adecuada transferencia de riesgos al sector privado a lo largo de todo el ciclo del proyecto, desde el diseño y la construcción hasta las operaciones y el mantenimiento. Al respecto según la Banca de Desarrollo Territorial (2022) la colaboración público-privada facilita los proyectos a gran escala, como las infraestructuras, ya que el sector privado dispone de medios más ágiles para su realización, además de limitar el riesgo derivado de retraso, ya que el mismo sector contrae una obligación de resultado. Otro beneficio expuesto por autor es el del valor del dinero, que se consigue mediante una asignación eficiente del riesgo. Además, como el proyecto es financiado por el sector privado, no se depende de la deuda pública para hacerlo. Por último, este también fomentaría nuevas inversiones y minimizaría los costes del Estado. Por lo relacionado se presenta como pregunta de investigación: 3. Establecer el aporte al desarrollo del Departamento de Cundinamarca de las Asociaciones Público-Privadas a la luz del principio de proporcionalidad de acuerdo con el método de las cinco justificaciones que direcciona el Departamento Nacional de Planeación. Como hipótesis se identificó que la participación de las A.P.P por parte del Departamento de Cundinamarca potencia el desarrollo de la región al generar herramientas para mejorar el desempeño administrativo, la inversión para infraestructura y que esto impacta el saneamiento básico y el cuidado de las comunidades. Por el contexto expuesto la metodología de esta tesis se orienta en el paradigma sociocrítico, esto es, en la teoría crítica con génisis en conocer y comprender la realidad práctica integrando conocimiento de entidad trasversal. Este modelo de investigación es par de la hermenéutica histórica. De ahí que se pone de relieve que este prototipo de investigación cuestiona la neutralidad de otra ciencia y por ello promueve la reflexión individual. De ahí que se afirma que este paradigma sociocriticó tiene como objetivo la visión de superar ideas de carácter limitante (Hernández y Torres, 2018). Como señala Concepción (2019), la planificación de investigación conlleva a generar procedimientos de recopilación, análisis y mezcla de investigaciones con el objeto de entender y comprender el tema de la investigación, de ahí que es necesario mezcla procesos de investigación ya sean cualitativos o cuantitativos esto, con el propósito de ampliar la credibilidad de los hallazgos. Fundamentos teóricos de las Asociaciones Público-Privadas y su incidencia en el Departamento de Cundinamarca La colaboración público-privada se define como una relación contractual a largo plazo en la que el Estado y el sector privado establecen acuerdos para desarrollar infraestructuras públicas y servicios sociales (Castillo y Bustos, 2021). En el campo del derecho administrativo, las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P.) son consideradas una forma importante de organización híbrida que, si se aplica adecuadamente en la atención primaria, el diseño y la gestión de políticas estatales, puede garantizar la implementación de soluciones innovadoras a problemas complejos mediante la combinación de diferentes mecanismos institucionales (Zúñiga, 2022). A nivel global como indica la Banca de Desarrollo Territorial (2022) las A.P.P son un enfoque preferido para suministrar infraestructuras públicas a gran escala, en las condiciones de formación de un nuevo tipo de relaciones, Estado - sector privado – sociedad, por ello están surgiendo nuevas formas y nuevos elementos que transforman los mecanismos de las A.P.P. Las características básicas de las A.P.P son los participantes de públicos, privados y de la sociedad civil en los países donantes y receptores, que comparten recursos, riesgos y responsabilidades entre los socios, dependiendo del grado de asociación basado en el compromiso y a su vez en tipo de relación; como la contractual. De manera que la organización de la asociación en función de la forma y la toma de decisiones, alineación y consideración del contexto y la normativa locales, deben responder al objetivo común orientado de promover avance en los países del mundo en vía de desarrollo con la función específica de la asociación de generar efectos sostenibles en forma de un impacto duradero para las regiones, más allá de la asociación en si (Alfaro y Hernández, 2019). Así pues, muchos países han promulgado instrumentos legales y regulatorios especiales y han enmendado sus leyes existentes del sector de infraestructura. La legislación también puede desempeñar un papel importante para facilitar la emisión de licencias y permisos que puedan ser necesarios para la implementación del proyecto (González, 2021). Estos incluyen licencias para establecer una empresa por parte del concesionario, licencia para la exploración y extracción de recursos minerales, permisos de trabajo para extranjeros, permisos de importación licencia de equipos y otros suministros, permisos de construcción, así como asignación de espectro de radiofrecuencia para transmisión de telecomunicaciones y televisión. Con relación a los instrumentos legales especiales pueden especificar los tipos de modelos de A.P.P permitidos, las condiciones generales para estos modelos, las pautas sobre acuerdos de riesgo compartido, la provisión de incentivos financieros y de otro tipo, y pueden brindar detalles sobre la identificación, aprobación y adquisición de proyectos, incluida la negociación de contratos y la celebración de contratos, los acuerdos y arreglos de implementación en los órganos administrativos del gobierno (Castillo y Bustos, 2021). No obstante, los instrumentos legales de muchos países no brindan detalles sobre los acuerdos de asociación y el proceso administrativo, cabe señalar que particularmente en el caso de Colombia, las leyes que se relacionan a la A.P.P son la Ley 1508 de 2012, el Decreto 2767 de 2012, la Resolución DNP 3656 de 2012, la Ley 1593 de 2012 y el Decreto 1793 de 2021 son uno de esos efectos jurídicos que pueden definir la división de responsabilidades entre diferentes niveles de gobierno. A continuación, la figura 3 agrupa el marco normativo nacional para las A.P.P. En complemento a lo expuesto la Sentencia C-346 cito; De acuerdo con los principios constitucionales señalados y la jurisprudencia de esta Corporación, el Legislador está facultado para prohibir la celebración de contratos de asociaciones público-privadas en el último año de gobierno de las autoridades territoriales. En síntesis, la regla de derecho que contiene la norma acusada no desconoce la autonomía de las entidades territoriales, pues se trata de una restricción que pertenece a la órbita de configuración legislativa, ya que tiene como finalidad garantizar la planeación ordenada, para que los gobernadores y alcaldes ejecuten sus programas con la suficiente antelación, a fin de: (i) hacerlos compatibles con los planes de desarrollo, y (ii) evitar que los gobiernos locales comprometan vigencias futuras, para que quienes los sucedan puedan ejecutar sus propios programas de gobierno. En consecuencia, se declarará la exequibilidad de la norma acusada. (Corte Constitucional, Sentencia C-346, 2017, p.1) Instando a que lo entes territoriales respondan a las necesidades de saneamiento básico de sus comunidades de forma ordenada y regulada por la gestión territorial descrita en planes de desarrollo para la vigencia cursada, sin comprometer los rublos de próximas administraciones. De otro lado Sentencia C-207/19 señalo; Dadas las características propias de los contratos de A.P.P y de concesión de obras de infraestructura vial, en que la mayor parte del capital en riesgo pertenece a terceros de buena fe y en particular al ahorro captado del público, las restituciones a que haya lugar en los casos en que se declare la nulidad absoluta de uno de estos contratos se regirán bajo la regla general de la protección de la buena fe, y por lo tanto, deben dirigirse primordialmente a satisfacer el pago de las deudas que el proyecto haya adquirido con terceros de buena fe. (Corte Constitucional, Sentencia C-207, 2019, p.1). Ya que las A.P.P puede definirse en términos generales como un acuerdo contractual entre el gobierno y una empresa privada destinado a financiar, diseñar, implementar y operar instalaciones y servicios de infraestructura que tradicionalmente proporcionaba el sector público. Incorpora la asignación óptima de riesgos entre las partes, minimizando los costos mientras se cumplen los objetivos de desarrollo del proyecto. Por lo tanto, el proyecto debe estructurarse de tal manera que el sector privado obtenga una tasa de rendimiento razonable de su inversión. Si bien las A.P.P ofrece ventajas monetarias y no monetarias para el sector público, abordan los recursos de financiación limitados para infraestructura local o proyectos de desarrollo del sector público, lo que permite la asignación de fondos públicos para otras prioridades locales. Es un mecanismo para distribuir los riesgos del proyecto tanto al sector público como al privado, porque está orientado a que ambos sectores obtengan una mayor eficiencia y procesos de implementación de proyectos en la prestación de servicios al público. Lo que es más importante, A.P.P hace hincapié en la relación calidad-precio, centrándose en la reducción de costes, una mejor asignación de riesgos, una implementación más rápida, servicios mejorados y la posible generación de ingresos adicionales. Por ello cuando existen visos de corrupción o mal manejo de los recursos según la jurisprudencia, por ejemplo, para la Sentencia C-207/19 entes como la contraloría deben intervenir la A.P.P, finalizarla o pausarle en pro del bien general. En este escenario para la línea de Conpes 3961 sobre lineamientos de política de riesgo contractual del estado para proyectos de sistemas férreos de pasajeros cofinanciados por la nación. Los distintos Conpes, tales como el Conpes 4000, el Conpes 4028, el Conpes 4047 y el Conpes 4060, definen lineamientos de política de riesgo contractual del Estado para proyectos aeroportuarios, infraestructura en vías fluviales y canales navegables, sistemas férreos de carga y proyectos de infraestructura de transporte sostenible con participación privada en el país (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2022). En función de diversas razones, el gobierno puede optar por promulgar una ley de Asociaciones Público-Privadas (A.P.P.) o una ley de concesiones. Esto puede tener como propósito otorgar prioridad a un proceso de desarrollo, contratación y revisión de proyectos de A.P.P. que prevalezca sobre las leyes sectoriales existentes, o bien, establecer un marco institucional claro para el desarrollo, contratación e implementación de A.P.P. Las leyes de A.P.P también se pueden usar para cerrar las brechas en las leyes de un país anfitrión que pueden necesitar proyectos de A.P.P de infraestructura exitosos, como permitir la concesión de derechos de intervención a los prestamistas y requerir procesos de adquisición abiertos y justos. Estas modificaciones pueden estar plasmadas en una ley sectorial, o en el caso de contrataciones, una ley de contrataciones o competencia, o pueden estar incluidas en una ley general de concesiones o A.P.P. Este sitio incluye enlaces a orientación sobre la redacción de leyes de A.P.P de concesión y ejemplos de leyes de A.P.P promulgadas. Si bien la orientación y los ejemplos pueden ser útiles, cada ley de concesión A.P.P necesita una redacción cuidadosa para que sea coherente con las leyes existentes del país anfitrión. Los redactores legales deben lograr un equilibrio entre establecer reglas básicas que fomenten la transparencia e imponer restricciones generales que puedan impedir que los equipos de licitación logren una buena relación calidad-precio o soluciones sensatas al licitar proyectos de A.P.P. La Ley de las A.P.P en Colombia (Ley 1508 de 2012) en; Artículo 1. Definición. Las Asociaciones Público Privadas son un instrumento de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados, que involucra la retención y transferencia de riesgos entre las partes y mecanismos de pago, relacionados con la disponibilidad y el nivel de servicio de la infraestructura y/o servicio (Ley 1508 de 2012, art.1). El propósito del asesoramiento proporcionado es contribuir al establecimiento de un marco legal que promueva la inversión privada en infraestructura pública. Se busca lograr un equilibrio entre facilitar y estimular la participación del sector privado en proyectos de infraestructura, al mismo tiempo que se atienden diversas preocupaciones de interés público del país anfitrión. Desde el año 2012 hasta la fecha, se ha sugerido el lenguaje legislativo contenido en sus disposiciones modelo sobre proyectos de infraestructura con financiamiento privado. Siendo de interés primordial porque el mecanismo administrativo de implementación del proyecto de A.P.P depende del sistema de gobierno y de la estructura administrativa general, y del régimen legal relativo a las A.P.P. Como estos elementos varían de un país a otro, el mecanismo administrativo también varía de un país a otro (Rodríguez, 2020). Entonces por esto según el sistema de un país, la implementación de proyectos de A.P.P puede requerir la participación de varias autoridades en varios niveles de gobierno, donde la autoridad para adjudicar contratos de A.P.P y aprobar acuerdos contractuales generalmente está centralizada en una autoridad separada (Beltrán, 2017). De donde se infiere que generalmente, las agencias sectoriales a nivel nacional y departamental como una estructura descentralizada inician e implementan la mayoría de los proyectos de A.P.P. Cabe hacer la distinción que, en muchos países como Colombia, por ejemplo, los gobiernos locales, también pueden emprender proyectos de A.P.P (Vergara, 2020). Y en ocasiones esto llega a definirse desde las habilidades administrativas del colaborador los alcances en beneficios de los ciudadanos que esta A.P.P podrían generar o de los poderes administrativos que les atribuye el derecho público a los funcionarios en cabeza de las corporaciones (Buesaquillo y López, 2019). Comprendiendo que las A.P.P se basan en dos principios fundamentales; ambas partes invierten en el proyecto. En un sentido financiero mano de obra, presupuesto de materiales y en un sentido relacionado con la experiencia, conocimiento y redes. Donde en consecuencia contribuyen a un propósito social y, a menudo, también comercial y debido a que los instrumentos legales o normas y lineamientos gubernamentales definen cómo las agencias sectoriales y los gobiernos locales pueden iniciar, desarrollar, someter a aprobación del gobierno nacional, provincial o municipal, contratar, negociar y hacer tratos con el sector privado, y finalmente implementar un proyecto. Considerando que los instrumentos legales de muchos países no brindan detalles sobre los acuerdos de asociación y el proceso administrativo (Martínez, 2020). Esto genera que el instrumento administrativo de las A.P.P se delinee con tantas definiciones como modalidades de contrato se firmen, donde de los instrumentos legales se define la autoridad y las responsabilidades de los estamentos gubernamentales y de los ponentes de la A.P.P, originando a su vez que los procedimientos respondan a varias tareas y la aprobación administrativa de las autoridades competentes en las diferentes etapas del proceso de implementación del proyecto son necesarios para ejecutar un programa de A.P.P exitoso. Lo ideal aquí seria que los procedimientos administrativos simplificados redujeran las incertidumbres en las diferentes etapas del desarrollo y la aprobación del proyecto y ayudan a reducir el costo de transacción de un proyecto de A.P.P. Pero en la realidad el proceso administrativo de las asociaciones responde a particularidades de identificación del proyecto como los arreglos preparatorios internos, estructura conceptual del proyecto, debida institucionalidad a través del marco legal y regulatorio, política gubernamental, participación de otros departamentos, capacidad interna, estrategias de implementación del proyecto, establecimiento de comités de proyecto, aprobación del gobierno como por ejemplo por un organismo especial establecido para las A.P.P, designación de un asesor de transacciones si es necesario, términos de referencia y designación hasta la aprobación del gobierno (Nader, 2021). Los proyectos de infraestructura social están en auge en América Latina, ciertas herramientas innovadoras como las asociaciones o alianzas público-privadas cobran mayor relevancia como una opción cada vez más atractiva para materializar este tipo de proyectos, al garantizar la eficiencia y calidad de los hospitales, vías y centros educativos, entre otros. Históricamente, las asociaciones público-privadas se justifican por la escasez de recursos de la administración para financiar grandes obras públicas destinadas a la población de bajos ingresos. Ante esto, la unión entre entidades privadas y públicas proporcionaría la posibilidad de llevar a cabo estos proyectos de manera más eficiente, ya que el sector privado dispone de medios más ágiles para hacerlo. En este contexto, a diferencia de la privatización, el socio público mantiene el control total del proyecto, mientras que el sector privado se limita a proporcionar el capital necesario (Solarte, 2015). En Colombia, se observa una tendencia hacia el desarrollo sostenible en lo que respecta a la infraestructura social, priorizando aquellas iniciativas que satisfacen las necesidades presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Aquí es fundamental señalar que las orientaciones del derecho administrativo que abarcan el conjunto de leyes, procedimientos e instituciones jurídicas afectando a los entes gubernamentales a medida que implementan la legislación y administran los programas públicos, que implican importantes valores políticos y sociales, incluida la democracia, la equidad y la eficiencia. Que han sido fundamentales para diseñar reglas que promuevan mejor estos valores, y en parte por esfuerzos empíricos para explicar cómo la ley influye en el comportamiento de las agencias gubernamentales (López, et al., 2019). Dado que las entidades gubernamentales a menudo poseen una discreción política considerable, su personal está compuesto por funcionarios no elegidos, un tema clave en el derecho administrativo para comprender cómo las agencias son, o pueden ser, democráticamente responsables. Aquí el derecho administrativo también pone especial énfasis en la comprensión empírica del impacto de los tribunales en las agencias, para la revisión judicial se ha considerado un método para responsabilizar a los administradores de las decisiones legislativas democráticas. Y como indican Ibagón y Santofimio (2018) el derecho administrativo se basa en los métodos y hallazgos de las ciencias sociales para comprender cómo la ley puede afectar gobernanza y mejorar los resultados de las instituciones públicas, debido a que, en algunos países, se han establecido unidades especiales de A.P.P en los gobiernos bajo las disposiciones de tales instrumentos legales especiales, donde estas unidades de A.P.P facilitan el desarrollo y la implementación de proyectos de A.P.P. De acuerdo con Nader (2021), las crecientes y complejas demandas en un mundo en constante cambio han llevado a los gobiernos a delegar funciones tradicionalmente públicas en el sector privado. Los Estados han pasado de ser productores de bienes y servicios a desempeñar un papel más regulador y fiscalizador en la economía y el mercado. Las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P.) proponen la cooperación entre entidades públicas y privadas para ofrecer servicios de utilidad pública, con la participación de ambas partes y con ventajas económicas o sociales para ambas. Lo que distingue a las A.P.P. de la privatización estatal es que, en el primer caso, la responsabilidad final de la prestación del servicio recae en la entidad pública, mientras que, en la privatización, es el sector privado el encargado de brindar el servicio. No obstante, en esta última situación, la entidad pública no puede ignorar la calidad de los servicios, ya que la empresa seleccionada para llevar a cabo el servicio fue elegida mediante un concurso. En consecuencia, los Estados con una visión económica y social visionaria, basada en estudios factuales y considerando la evolución mundial, dan gran importancia a las A.P.P. Como Colombia es un Estado Social de Derecho, con abundante biodiversidad territorial y un talento humano excepcional, aumentan las posibilidades de convertirse en un país altamente desarrollado en diversos sectores. Y es así como las A.P.P surgen como un mecanismo para que de esta forma en un territorio determinado se pueda llevar a cabo ese proyecto “inalcanzable” ya sea por desconocimiento de normas o simplemente por falta de recursos humanos y económicos, la finalidad del Programa de Apoyo a la Participación Privada en Infraestructura – PA.P.P, además de acompañar proyectos de gran importancia es darle el valor y el protagonismo al sector privado el cual con sus recursos económicos y humanos mediante propuesta, lógicamente apoyados por el Estado presten un servicio productivo o social óptimo cuyo beneficio sea total y razonablemente encaminado a cubrir ciertas necesidades del pueblo colombiano. Con el objetivo de alcanzar la competitividad requerida por el país en el contexto de los tratados de libre comercio y su posicionamiento global, resulta imprescindible la participación activa del sector privado en la oferta de bienes públicos, especialmente en áreas como infraestructura y actividades afines. Sin embargo, a pesar de los beneficios citados, existen ciertos inconvenientes en la aplicación de las asociaciones, como la dificultad de las asociaciones, los potenciales peligros de establecer una buena relación coste-eficacia en el paquete financiero, por ello es necesario considerar las asociaciones, como una forma de capacidad del Estado para invertir en sectores de importancia esencial para el desarrollo del país. Además, los contratos de colaboración atraen la inversión privada para actores en los que los recursos públicos serían insuficientes (Maldonado, 2018). Al analizar las oportunidades de desarrollo regional que podrían surgir a través de la participación de las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P.) en la Gobernación de Cundinamarca, es relevante tener en cuenta las tendencias actuales del derecho administrativo, que tienden a abordar áreas técnicas y especializadas que son consideradas complejas o engorrosas desde el punto de vista de los procedimientos legislativos, lo que dificulta su tratamiento continuo por parte de la legislatura.

Respecto a la evolución histórica de las A.P.P. en proyectos de infraestructura social en el departamento de Cundinamarca, es esencial resaltar que en cualquier territorio existe una estrecha relación entre infraestructura y desarrollo. En última instancia, la capacidad para atraer inversiones, promover el emprendimiento, generar empleo e incluso mejorar la calidad de vida de la población están estrechamente vinculados a los elementos que componen la estructura socioespacial de un lugar o región. La infraestructura para el desarrollo social es el conjunto de elementos básicos que proporcionan las condiciones materiales mínimas necesarias para cualquier empresa pública o privada, de interés particular o compartido. Los principales elementos que componen la infraestructura de un lugar son; la generación de energía, el sistema de transporte, las telecomunicaciones y otros servicios considerados fundamentales, como el saneamiento, la presencia de instituciones educativas y de salud, entre otros. En este contexto, la infraestructura también se relaciona con aspectos logísticos que sirven al desarrollo del país, de los cuales el transporte, las comunicaciones y las fuentes de energía son los factores primordiales. Al fin y al cabo, si un país no tiene un suministro energético que garantice la inexistencia de apagones, si no tiene una red de transporte articulada que permita el flujo rápido y barato de la producción y el comercio, y también si hay sin sistema integrado de comunicaciones, disminuyen las inversiones y no es posible pensar en el desarrollo económico y social. Como resultado, cae la producción, cae el consumo, cae la creación de empleo y la economía se debilita. En el departamento de Cundinamarca, estos elementos son considerados verdaderos cuellos de botella para el crecimiento como la región, especialmente el transporte y la generación de saneamiento básico. En el primer sector, el principal desafío es reducir la preponderancia del modal vial sin perjudicar la calidad de las carreteras, además de mejorar los servicios aéreos. Si bien existen esfuerzos gubernamentales para desarrollarlos, aún no existe una solución a corto plazo para estos problemas, pero es necesario señalar que mejorar las condiciones de la infraestructura del país y de las regiones es mejorar las condiciones socioeconómicas de toda la población y, así, generar más inversiones y también más empleos. Por lo tanto, es necesario reducir los costos de la industria, la ganadería, la agricultura y el comercio para reducir el precio de los productos, generar más ganancias para los inversores y promover medidas de distribución del ingreso, otro importante desafío a superar en Colombia y en varios países el mundo. En cifras según el DNP (2022) “Son necesarios $208 billones, a 2035, para el Plan Maestro de Transporte Intermodal – PMTI” (p.16), se requiere de $182 Billones en Intervención de red vial, construir al menos 31 Aeropuertos, además se requiere de $4,3 Billones para garantizar el acceso a una energía asequible para todos. De otro lado según el DNP (2022) es necesario generar una inversión de $29,2 Billones para acueducto y $14,2 Billones para saneamiento básico. Para el caso del departamento de Cundinamarca hay cuatro macro áreas que influyen en el movimiento de personas y mercancías y también en el proceso productivo como regios, lo que redunda en el crecimiento económico. Saneamiento: aquí podemos incluir la recolección de basura, el suministro de agua tratada, la recolección y tratamiento de aguas residuales domésticas e industriales, así como la limpieza de la vía pública. Estos servicios son fundamentales para la prevención de enfermedades y el aumento de la calidad de vida y bienestar de la población. De otro lado el transporte: la inversión en movilidad urbana y en la construcción de carreteras, aeropuertos, y mejorar las vías férreas es fundamental para el desarrollo económico, ya que afecta el movimiento de personas y mercancías. En cuanto a energía, este es uno de los principales servicios de infraestructura, tanto en su generación como en su distribución, ya que la energía es importante para el abastecimiento de viviendas, empresas e industrias, así como de fincas rústicas y vehículos. La última área para intervenir son las telecomunicaciones: es fundamental para el intercambio de información entre personas y empresas de diferentes lugares, es decir, para la realización de negocios. Esto se puede hacer a través de teléfono celular, teléfono fijo, internet, radio y otros medios. Frente a estos las acciones en curso en materia de fortalecimiento de la infraestructura del departamento es según Gobernación de Cundinamarca (2022); La licitación de la Troncal de Rionegro, que contará con una inversión de $90.000 millones; y las vías Sibaté-Fusagasugá-Pasca, San Francisco-Supatá y Briceño-Zipaquirá, con recursos que suman más de $400.000 millones, la construcción del viaducto Los Chorros en la vía Chuguacal-Cambao un proyecto de importancia estratégica al que inyectarán $75.000 millones. Así mismo, socializó las obras de la vía Tabio-Siberia, que ya está en licitación; el tercer carril de la vía Cota – Chía; y la doble calzada de la variante de Cota, la cual ya cuenta con los estudios y diseños, en lo corrido de 2022 se han ejecución $1.2 billones en proyectos de infraestructura vial y social. (p.1). Al respecto el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección de Descentralización y Fortalecimiento Fiscal (2022), evalúan la dimensión de gestión financiera por categoría presupuestal para los departamentos, el análisis de los ratios financieros como herramienta de análisis del rendimiento financiero se aplica generalmente a fundaciones de organizaciones empresariales, mientras que las empresas públicas, especialmente las locales, son todavía muy limitadas, por lo que hipotéticamente no existe una regulación consistente. Es de suma importancia que la estructura de gestión financiera regional sea transparente, honesta, democrática, eficaz y responsable. Para lograrlo, es esencial llevar a cabo un análisis detallado de las ratios financieras tanto del presupuesto regional de ingresos como del presupuesto de gastos. Los resultados obtenidos a través de este análisis de ratios financieros sirven como referencia para evaluar el nivel de independencia, eficiencia, utilidad, armonía, crecimiento y desarrollo en la gestión financiera. Este enfoque es crucial para evaluar la responsabilidad de las organizaciones y los gestores en la prestación de servicios públicos, y va más allá de simplemente demostrar que el dinero público ha sido gastado, sino que se enfoca en demostrar que el gasto ha sido eficiente y eficaz. Como muestra la figura 4 el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección De Descentralización y Fortalecimiento Fiscal (2022) ubica al departamento de Cundinamarca como uno de los tres departamentos solventes del país. Como muestra la figura 6 Cundinamarca supera en el índice de desempeño fiscal en el año 2021 a regiones como Valle del Cauca y Antioquia, según el reporte de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) (2019) esto se debe a importantes acciones de concesiones y otros tipos de proyectos como A.P.P ejecutados por la gobernación. Es relevante destacar que durante el año 2018, la Gobernación de Cundinamarca y la Empresa Ferrea Regional establecieron un convenio interadministrativo de asociación con el objetivo principal de unir esfuerzos para la preparación, análisis, revisión y diagnóstico de un contrato de concesión que incluye aspectos técnicos, administrativos, sociales, prediales, ambientales, contables, jurídicos, financieros y de riesgos. El propósito de dicho contrato era adquirir material rodante y encargarse de la operación y mantenimiento del sistema Regiotram de occidente, con el plazo fijado para el 31 de diciembre de 2018. Es importante señalar que Regiotram fue una de las primeras empresas privadas aceptadas por la ANI y la Gobernación de Cundinamarca para liderar este proyecto, y la empresa Férrea Regional se encargó de todo el proceso de contratación. Otra importante obra es la de la vía Bogotá – Villavicencio Tramo 1: Bogotá – El Tablón, del año 2015. Así como la doble calzada mejoramiento Villeta – Guaduas por iniciativa pública en estructuración. Y la contratación de la doble calzada Zipaquirá – Barbosa Santander, quienes manejan el sector público por la ANI. En relación al ítem número 17 del contrato de Concesión No. 0377 de 2002 de la Vía Bogotá-Tunja-Sogamoso (BTS), se llevó a cabo la construcción de la variante del municipio de Gachancipá, ubicado en Cundinamarca. De acuerdo con el Sistema General de Regalías (SGR) (2022), Cundinamarca cuenta con saldos disponibles para la aprobación de proyectos en el Fondo de Compensación Regional, el Fondo de Desarrollo Regional y la Asignación Para la Paz, con un monto total de 1.567.000.000 millones de pesos. Esta suma incluye el presupuesto del periodo 2019-2020 establecido por la Ley 1942 del 27 de diciembre de 2018, así como saldos remanentes de vigencias anteriores. Es importante señalar que el valor puede variar debido a la aprobación de nuevos proyectos o ajustes registrados en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas (SUIFP), así como a la desaprobación de proyectos o la liberación de saldos. En cuanto a la ejecución de proyectos, hasta el momento se ha completado el 72% de los proyectos, el 22% está en proceso de ejecución y el 5% restante aún no ha sido contratado con dicho presupuesto. En cuanto al tipo de contracción como muestra la figura 6 un 81% se hace por licitación y un 9% por licitación pública, la cofinanciación viene del Sistema General de Participaciones (SGP), ingresos corrientes libre destinación (ICLD), otras rentas cedidas salud, crédito interno y externo, ingresos corrientes destinación específica, cofinanciación nacional, otros recursos de capital y cofinanciación departamental. De estos se han proyectado como plan de inversiones proyectos como Cundinamarca Agrotec, parque del agua equipamiento anillo futuro sabana centro, occidente y Soacha, promoción del desarrollo, diseño del plan turístico de la provincia de Sumapaz, ecoparque Bogotá, región desarrollo comunitario biblioteca, ludoteca y cinemateca itinerante. En el periodo de 2014 a 2022 las A.P.P en Cundinamarca han tenido un crecimiento continuo como muestra la figura 8, en el periodo descrito el Departamento, inicio con 0 participaciones y ha evolucionado hasta el año 2018 de forma continua, con un lapsus de decrecimiento en el año 2019 pasando, de 94 A.P.P, a 24 A.P.P, ya a desde ese periodo a continuado realizando participaciones en la A.P.P por el promedio de 22 contracciones por año. Con respecto a la evolución de las A.P.P Cundinamarca entre 2014 a 2022 comparado con regiones, la figura 8 muestra que el departamento se ha mantenido entre el tercer y quinto lugar entre el ranking de A.P.P nacionales, superando a regiones como Barranquilla, Cúcuta, Ibagué, Antioquia, Tolima, Quindío y Valle Del Cauca, para el periodo descrito y siempre ha sido precedida por Bogotá Región que ha sido históricamente el territorio con más A.P.P contratadas. El principio de proporcionalidad y el método de las cinco justificaciones que direcciona el Departamento Nacional de Planeación La capacidad de razonar usando relaciones proporcionales resulta de un proceso complejo que lleva tiempo asimilar, se necesitan muchas y variadas experiencias concretas para comprender la naturaleza de una relación proporcional y lleva aún más tiempo adquirir la capacidad de hacer aplicaciones abstractas. Es cierto que ningún ámbito del derecho, ninguna jurisdicción escapa a la aplicación del principio de proporcionalidad, para Ferreres (2020) es un mecanismo de ponderación entre principios jurídicos, de equivalente rango, simultáneamente aplicables, pero contradictorios. Y que naturalmente se afirma como garante de las libertades individuales y la de otros fines legítimos, como la salvaguardia del interés general y, en particular, la protección del orden público o la eficacia de la acción pública. 2.1 Principio de proporcionalidad Como resulta Hernández (2019), el principio de proporcionalidad es un concepto en derecho, el término tiene varios significados según las legislaciones y puede definirse de manera general como un principio de adecuación de los medios a un fin. Aplicar el principio de proporcionalidad significa comprobar el equilibrio entre el objetivo perseguido y la decisión tomada, pero es también utilizar los medios proporcionados para resolver un problema, es decir, por ejemplo, tomar la decisión que menos vulnere una libertad para lograr el objetivo perseguido. El principio de proporcionalidad recuerda así al cumplimiento, sustentado íntegramente en la idea de efectividad, que es un derecho del cumplimiento y que, en éste, anclado, debe limitar su efectividad. Es por tanto una especie de precio que estas técnicas pagan, con pesar, al Estado de Derecho y en particular a las libertades de los seres humanos (Hernández, 2019). Inicialmente de carácter matemático, la noción de proporcionalidad apareció en el campo del derecho desde un ángulo penal. Como componente de la jerarquía de las normas, la proporcionalidad constituye un principio general del derecho cuyo cumplimiento el juez asegura en el contexto del control de legalidad y constitucionalidad. Esto implica, en particular, en el ámbito del derecho de la competencia, que las multas no deben ser desproporcionadas en relación con los objetivos perseguidos, es decir, en relación con el cumplimiento de esta ley, y que el importe de la multa impuesta a una empresa por una infracción de competencia debe ser proporcionada a la infracción, evaluada en su conjunto, teniendo en cuenta, en particular, su gravedad (Carbonell,2010). Como instrumento intelectual, el principio de proporcionalidad permite a las autoridades nacionales de competencia y a la Corte Constitucional llegar a la adopción de medidas cautelares o sanciones adecuadas, que el juez controlará y, en su caso, sancionará preferentemente en el marco de su plena competencia, es decir, de su poder de reforma. Mientras que, en el primer caso, corresponde simplemente al juez determinar si una decisión viola o no dicho principio, lo que constituye un tamiz analítico a veces demasiado basto, el oficio del juez le lleva, en el segundo caso, verificar si la medida que se le presenta es la más adecuada posible, lo que supone que asegure su exacta proporcionalidad y, en su caso, sustituya con la delicadeza deseada su propia apreciación por la del autor de la decisión (Carbonell,2010). Las primeras manifestaciones del principio de proporcionalidad, aunque indirectamente, tuvieron lugar en la Antigua Grecia, donde prevalecía la idea de que el derecho serviría como medio para que los individuos vivieran en comunidad (Carbonell,2010). Todo hombre siente que lo desproporcionado es injusto. Incluso en la estética de la antigua Grecia, surge el requisito principal de la proporción. En todas partes, quien se ve premiado demasiado poco o castigado demasiado, siente en sus carnes la evidente injusticia que reside en la desproporción. Esta puede haber sido la razón principal por la que Aristóteles consideró la equidad como el vínculo conforme entre la ley y la justicia. De hecho, en un extracto de su Ética a Nicómaco, el principal discípulo de Platón ya plasmó el concepto de proporcionalidad ligado a su justicia distributiva: La virtud es, pues, una disposición del carácter relacionada con la elección y constituida por un medio, es decir, el medio relativo a nosotros, que está determinado por un principio racional propio del hombre dotado de sabiduría. Y es un compromiso entre dos vicios, uno por exceso y otro por falta; ya que; mientras que los vicios van demasiado lejos o no alcanzan lo que es convincente en términos de acciones y pasiones, la virtud encuentra y elige el término medio (Carbonell,2010). Tratándose específicamente del principio de proporcionalidad, sin duda, mucho se debe al Tribunal Constitucional alemán - Bundesverfassungsgericht - por su evolución y consagración en el Derecho Constitucional. Justificando el origen del principio de proporcionalidad, se dice que éste no sería más que el principio de razonabilidad del derecho norteamericano. Lo cual no es cierto, consecuencia del principio del debido proceso legal, ha tenido una reconocida participación en la jurisprudencia de la Corte Suprema de los Estados Unidos durante los últimos dos siglos. La cláusula extrajudicial del debido proceso, que data de 1215 en Inglaterra, con el tiempo fue amparada por el carácter estrictamente procesal, y por el carácter sustancial, de donde nació el principio de razonabilidad (Carbonell,2010). El principio de proporcionalidad, derivado del Estado de Derecho, directamente vinculado a los derechos fundamentales, ocupando el papel de norma rectora de toda actividad estatal y sirviendo como forma de control de constitucionalidad de tales medidas, tuvo una clara evolución en el Tribunal Constitucional alemán, concretamente después de la segunda guerra mundial, a partir de la promulgación de la Ley Fundamental de Alemania (Constitución de Bonn), que tuvo lugar en 1949 (Carbonell,2010). El principio de proporcionalidad juega un papel especialmente importante en el ámbito del Derecho Administrativo, ya que, en un Estado de Derecho, la administración está limitada a adoptar únicamente las medidas estrictamente necesarias para mantener o restaurar el orden público. En algunas ocasiones, la administración puede llegar a tomar medidas que implican ciertas restricciones a los derechos reconocidos; sin embargo, estas acciones se justifican por la existencia de necesidades específicas que explican su implementación por parte de las autoridades. Esta situación se da particularmente en áreas como la libertad de expresión, la libertad de circulación y la libertad de manifestación y reunión. El fundamento epistemológico del principio de proporcionalidad consiste en responder con equidad, cuando se trate de un derecho fundamental y la medida impugnada constituya, en el ejercicio de ese derecho, una injerencia que tenga un fundamento jurídico claro y accesible en el derecho interno. Y que esté justificada por una razón legítima finalidad, constituye tal injerencia una vulneración excesiva del derecho fundamental en relación con esta finalidad legítima (Hernández, 2019). Explica Hernández (2019) que el principio de proporcionalidad es una implementación compleja, en particular porque el modo de razonamiento que lo sustenta es bastante ajeno a la lógica del derecho francés. En efecto, el control de convencionalidad del estándar de derecho nacional implica no sólo determinar si éste satisface en sí mismo in abstracto, a las exigencias de este texto, pero también si su aplicación al caso concreto no crea una injerencia desproporcionada en el ejercicio del derecho protegido. La Sentencia C-022/96 indico; El concepto de proporcionalidad sirve como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales: cuando dos principios entran en colisión, porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación de otro, corresponde al juez constitucional determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado. El concepto de proporcionalidad comprende tres conceptos parciales: la adecuación de los medios escogidos para la consecución del fin perseguido, la necesidad de la utilización de esos medios para el logro del fin (esto es, que no exista otro medio que pueda conducir al fin y que sacrifique en menor medida los principios constitucionales afectados por el uso de esos medios), y la proporcionalidad en sentido estricto entre medios y fin, es decir, que el principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios constitucionalmente más importantes (Corte Constitucional, Sentencia C-022, 1996, p.1). El principio de proporcionalidad implica un delicado equilibrio entre la intervención de los poderes públicos en aras del interés general y la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos, lo que se asemeja a una metáfora de la justicia. De esta manera, busca lograr un equilibrio entre cada uno de los elementos presentes en esta ecuación (Hernández, 2019). Por lo tanto, cualquier medida que restrinja derechos y libertades debe ser adecuada, necesaria y proporcionada: adecuada, en el sentido de que debe permitir alcanzar el objetivo legítimo perseguido.

El principio de proporcionalidad no se limita simplemente a la función contenciosa del juez al arbitrar entre principios contradictorios; en cambio, se aplica de manera más amplia a todas las acciones públicas y se establece como un principio general. Según Hernández (2019), incluso el legislador debe respetar este principio al dictar leyes, y también se aplica horizontalmente en las relaciones entre ciudadanos o particulares. Al realizar un proceso de investigación, se recurre al principio de proporcionalidad, que en su forma más básica abarca la idea de sentido común de que cuando el gobierno actúa, los medios que elige deben ser adecuados para alcanzar los fines que persigue. Como Hernández (2019) destacó, la proporcionalidad es ampliamente reconocida en el derecho comparado y ha sido adoptada como un componente esencial en numerosos sistemas legales nacionales e internacionales en los últimos años. Además, ha sido objeto de un considerable interés académico y, en algunos casos, ha sido objeto de críticas. Sin embargo, gran parte de la atención se ha centrado en el uso de la proporcionalidad en el ámbito del derecho constitucional, donde se aplica como una técnica para resolver las demandas relacionadas con los derechos constitucionales de los ciudadanos y las regiones. En la Sentencia C-022/96 se hizo referencia a este tema: En el caso concreto del principio de igualdad, el concepto de proporcionalidad significa, por tanto, que un trato desigual no vulnera ese principio sólo si se demuestra que es (1) adecuado para el logro de un fin constitucionalmente válido; (2) necesario, es decir, que no existe un medio menos oneroso, en términos del sacrificio de otros principios constitucionales, para alcanzar el fin; y (3) proporcionado, esto es, que el trato desigual no sacrifica valores y principios (dentro de los cuales se encuentra el principio de igualdad) que tengan un mayor peso que el principio que se quiere satisfacer mediante dicho trato (Corte Constitucional, Sentencia C-022, 1996, p.3). A su vez, este principio incluye tres subprincipios fundamentales: adecuación, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Al analizar la constitucionalidad de un acto específico utilizando el principio de proporcionalidad, es necesario someterlo a un análisis ordenado de estos tres subprincipios, tal como señala Hernández (2019). Es importante destacar que el principio de proporcionalidad no solo persigue el objetivo de razonabilidad para evitar medidas arbitrarias (eficacia negativa), sino que también garantiza la efectividad de los derechos fundamentales (eficacia positiva). Todo esto implica que un acto puede ser razonable pero no ser proporcional, lo que significa que no ha sido sometido al examen de los tres subprincipios que conforman el principio de proporcionalidad. La Sentencia C-022/20 proporcionó una mayor claridad sobre este asunto; Al respecto, recuerda la Corte que el principio de proporcionalidad es una herramienta metodológica que pretende aportar racionalidad, predictibilidad y legitimidad a la decisión adoptada por el juez, valiéndose para el efecto de una estructura que está compuesta por tres subprincipios: idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Este juicio busca analizar si una medida sometida a estudio es adecuada para la consecución del fin propuesto. Inmediatamente después, debe asumirse el análisis de necesidad, en virtud del cual se aprecia, si la medida escogida por el Legislador es la menos restrictiva de otros principios, considerándose su invalidez en caso de que exista otra con un impacto inferior y con una idoneidad semejante para la obtención de los propósitos de la autoridad normativa. Finalmente, el estudio de proporcionalidad en sentido estricto se concreta en una ponderación entre los bienes o principios en conflicto, que incluye la consideración de su peso abstracto, la intensidad de la afectación – beneficio, y finalmente, algunas consideraciones -en caso de contar con los elementos- sobre la certeza de los efectos de tal relación (Corte Constitucional, Sentencia C-022, 2020, p.2). Efectivamente, el principio de proporcionalidad es un elemento esencial en la toma de decisiones de las entidades públicas. Indica que la administración de recursos debe llevarse a cabo con transparencia, coherencia, proporcionalidad y responsabilidad, teniendo en cuenta principios éticos como autonomía, beneficencia, no maleficencia y justicia. De esta forma, se busca equilibrar y sopesar los principios involucrados, así como considerar las posibles consecuencias negativas en el ejercicio de la función pública (Hernández, 2019). Asimismo, el principio de proporcionalidad establece que las respuestas proporcionadas deben estar acorde con el bien que se busca lograr y el daño que se podría ocasionar. 2.2 Control de proporcionalidad El control de proporcionalidad puede definirse como el control ejercido por un tribunal y que consiste en verificar concretamente que la aplicación de una norma de derecho interno no da lugar a una vulneración desproporcionada de un derecho fundamental garantizado por un convenio internacional o por una norma nacional a la luz del fin legítimo perseguido por esta regla (Hernández, 2019). Cuando el derecho fundamental en cuestión está garantizado por el Convenio de Derechos Humanos, todo el desafío del control de proporcionalidad, para los tribunales de los Estados parte en el Convenio. En resumen, el control de proporcionalidad se enfoca en determinar si una medida impugnada es adecuada y necesaria para alcanzar el fin perseguido, evitando excesos que puedan comprometer la evolución comprometida (Hernández, 2019). Aunque ha sido criticado por su posible inseguridad jurídica y por favorecer la expansión del derecho, este control también tiene ventajas al mejorar la motivación y legitimidad del juez. El principio de proporcionalidad se deriva de la interpretación de la Ley Fundamental, garantizando la protección de los derechos fundamentales y defendiendo el Estado de Derecho.

Es importante recordar que el control de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones se mantengan dentro de límites adecuados y necesarios para cumplir los objetivos de las normas en cuestión. Cuando hay varias medidas apropiadas, se debe optar por la menos restrictiva y los inconvenientes causados no deben ser desproporcionados en relación con los fines perseguidos (Hernández, 2019). Por ejemplo, en el ámbito de las multas por infracciones de competencia, la sanción impuesta a una empresa debe ser proporcional a la gravedad de la infracción en su totalidad.

Actualmente, el uso del control de proporcionalidad en el derecho administrativo es ampliamente extendido y se caracteriza por considerar las diferencias nacionales en el desempeño operativo de las entidades estatales. Además, ayuda a entender y organizar esta diversidad, ofreciendo hipótesis sobre las fuentes de variación observadas en los ámbitos del derecho público (Hernández, 2019).

La proporcionalidad, según Hernández (2019), deja de ser una limitación a la eficiencia y pasa a ser un factor que la mejora. Al tener un objetivo preciso, la proporcionalidad no se deriva de una restricción, como en el principio de necesidad del derecho penal, sino que es el resultado del hecho de que cualquier mecanismo legal es una herramienta de cumplimiento con significado en relación a un objetivo específico. Es de vital importancia establecer objetivos claros para el cumplimiento de la ley, ya que es en esta área donde se encuentra la normativa jurídica relacionada con dicho cumplimiento, y el control debe estar íntimamente relacionado con estos objetivos. En este contexto, la Corte Constitucional ha delineado los elementos esenciales del "Test de Proporcionalidad" a través de diversas sentencias, como la C-133 del 17 de marzo de 1994, C-013 del 23 de enero de 1997, C-022 del 23 de enero de 1996, C-070 del 22 de febrero de 1996, C-213 del 24 de abril de 1997, C-087 del 18 de marzo de 1998, C-183 del 6 de mayo de 1998, C-010 del 19 de enero de 2000, C-110 del 9 de febrero de 2000, C-093 del 31 de enero de 2001, C-225 del 30 de marzo y C-144 del 06 de abril de 2015, entre otras. Por ejemplo, en la Sentencia C-144/15 se estableció; El principio de proporcionalidad, entendido como un derrotero que busca poner en relación de equilibrio dos o más institutos jurídicos que han entrado en contradicción, ha sido objeto de numerosos desarrollos tanto en la jurisprudencia nacional, como en la doctrina internacional y actualmente se instituye en una barrera a la imposición de limitantes a los derechos fundamentales y en una garantía de su efectividad (Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-144, 2015, p.4). En relación a este proceder la doctrina polemiza sobre la estructura normativa del examen de proporcionalidad. Algunos autores lo entienden como un principio de interpretación constitucional, otros como norma jurídica y otros aún como máxima. La terminología utilizada no parece tener grandes consecuencias prácticas para la estructura normativa del examen de la proporcionalidad, pero esta confusión terminológica puede generar incoherencias conceptuales que pueden evitarse. No se pretende afirmar que término es mejor o peor, correcto o incorrecto, sino sólo adoptar un concepto que pueda fundamentarse racionalmente sin grandes contradicciones y sin incoherencia lógica. De forma puntual la Sentencia C-144/15 indica; En suma, y como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional el deber del juez al realizar un test de proporcionalidad debe tener en cuenta los elementos fundamentales o esenciales reconocidos tales como; la idoneidad, la necesidad y el test de proporcionalidad en sentido estricto: Respecto de los siguientes elementos: Primero: La idoneidad o adecuación de la medida, refiere a que el accionar del estado debe garantizar la efectividad del derecho legítimamente reclamado; Segundo: La necesidad, es elemento fundamental donde el juez constitucional puede verificar, si la medida cautelar es beneficiosa o por el contrario, resulta excesiva y en consecuencia, termina vulnerado los derechos fundamentales de mayor jerarquía protegidos constitucionalmente. Tercero: El test de proporcionalidad en sentido estricto, es el medio por el cual se pondera si la restricción a los derechos fundamentales que, devienen de la medida en mención resulta equivalente a los beneficios o es nociva, es decir genera una afectación a los intereses constitucionalmente protegidos. (Corte Constitucional, Sentencia C-144, 2015, p.5). La aplicación del test de proporcionalidad en casos de colisión de derechos fundamentales, partiendo de la premisa de que las normas constitucionales son el asiento positivo por excelencia de tales derechos, garantizándoles, en este paso, superioridad jerárquica y exigiendo fuerza normativa de medidas que concreten su contenido del ser. Con respecto al proceso paso a paso del test de proporcionalidad, es posible comprender las diferencias en el uso de este principio en el derecho administrativo de diversas jurisdicciones a través de tres ejes principales de variación. En cada jurisdicción, podemos reflexionar sobre los siguientes aspectos: 1. El grado de utilización de la proporcionalidad: Por ejemplo, si se aplica de manera aleatoria, solo en algunos casos específicos o si es un criterio general de revisión que se aplica a todas las acciones administrativas en principio (Hernández, 2019). 2. La intensidad de la aplicación de la proporcionalidad: Por ejemplo, si implica un control judicial riguroso, una deferencia sustancial o si, en la práctica, se trata de un examen de razonabilidad de baja intensidad (Hernández, 2019). 3. El grado de control de la proporcionalidad en la jurisdicción: Por ejemplo, si las entidades territoriales de Cundinamarca consideran la proporcionalidad como un marco de justificación razonada mediante el cual explican cómo llegan a una conclusión basándose en factores relevantes (Hernández, 2019). Es importante destacar que existen puntos intermedios entre los extremos de cada uno de estos ejes, y se debe señalar que el uso de la proporcionalidad en el derecho administrativo no es estático, ya que puede cambiar constantemente en muchos sistemas jurídicos. Pero en última instancia, es posible resolver parte de la variedad transnacional que vemos en patrones inteligibles, momento en el que empiezan a surgir algunas regularidades subyacentes en el uso de la proporcionalidad. Porque la proporcionalidad empieza a parecerse a una especie de concepto maestro del derecho público, que se encuentra ampliamente y también se adapta a múltiples diferencias específicas del sistema y del contexto: una ilustración de la unidad en la diversidad. Sin duda, para estar seguros, la diversidad es muy real; no sólo en las estructuras doctrinales formales, sino incluso en lo que actores de los distintos sistemas jurídicos quieren decir cuando se refieren a la proporcionalidad o al equilibrio (Hernández, 2019). El punto de partida es el sistema constitucional integral de normas de derechos fundamentales de diferente estructura, tales como reglas y principios, así como otros elementos normativos vinculados a ellos para su adecuada interpretación y aplicación. Los derechos fundamentales se autolimitan mutuamente en la convivencia armónica en el sistema constitucional, pero, al identificar intereses y valores sociales diferentes, conllevan una cierta tensión dialéctica que exige armonizar medidas de interpretación y aplicación de sus normas, especialmente aquellas con estructura de principios constitucionales. Las formas de argumentos concretos son ejemplos de este tipo de medidas. Aun así, existen supuestos de colisión de derechos fundamentales en los que la intersección de su ámbito de protección requerirá medidas que establezcan, de forma comprometida con la realización de la Constitución, un origen circunstancial y proporcional. Estos son los llamados casos difíciles y dan lugar a un equilibrio entre los derechos fundamentales relacionados. La ponderación, realizada a través de la aplicación del test de proporcionalidad, no sustituye las exigencias de interpretación constitucional, sino que se suma como un mecanismo de razonamiento lógico para atribuir pesos relativos a derechos fundamentales en situaciones de conflicto condicionado. Este proceso no excluye un examen fundamentado sobre la adecuación y necesidad de la medida restrictiva, es decir, la aplicación concatenada y posterior de los exámenes parciales que conforman la proporcionalidad en sentido amplio. Teniendo en cuenta el instrumento técnico que caracteriza la correcta aplicación del test de proporcionalidad, se puede decir que es un mecanismo de protección de los derechos fundamentales que estructura la aplicación de las normas que los consagran a fin de respetar el fomento necesario para el acuerdo práctico entre ellos, relativo a la unidad constitucional. El examen de proporcionalidad, operacionalizado por la aplicación ordenada de sus tres elementos parciales de adecuación. La Sentencia C-916/02, indico que; el juicio de proporcionalidad colombiano se caracteriza por concebirse como un principio de interpretación que puede adoptar la forma de mandatos, indicando que estos se entienden cómo; la prohibición de exceso y la prohibición de defecto. El primero tiene que ver principalmente con la limitación del uso del poder público de cara a las libertades fundamentales. El segundo se aplica por lo general respecto de los deberes positivos del Estado y la protección de los derechos que comprenden la actuación de las autoridades para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado (Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-916, 2002, p.9). En relación a la aplicación del principio de proporcionalidad con las A.P.P, la Sentencia C-269/21 sugiere; En conclusión, el margen de configuración legislativa en materia de propiedad privada no es absoluto. Por el contrario, está circunscrito a los mandatos que tiene el Estado para establecer limitaciones al derecho a la propiedad, entre los que se encuentra la obligación de motivar la afectación a tal derecho. Por lo tanto, todo límite o restricción a la propiedad privada debe estar motivado por una finalidad específica que se relacione con la utilidad pública, el interés o sus funciones social y ecológica. En este sentido, imponer una afectación al derecho a la propiedad sin cumplir estos requisitos implica una extralimitación del margen de configuración legislativo que habrá de ser analizada a la luz del principio de proporcionalidad. Evaluación de los Proyectos de Asociación Público Privada de Iniciativa Privada. Los originadores de proyectos de Asociación Pública Privada de Iniciativa privada, asumirán por su propia cuenta y riesgo, el costo estimado de su revisión y/o evaluación en la etapa de factibilidad. (Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-269, 2021, p.1). En relación esto la imagen general de la A.P.P está representada por la cooperación entre los actores públicos y privados para llevar a cabo las actividades de interés público, cooperación basada en las capacidades de cada socio para asignar adecuadamente los recursos, riesgos y beneficios. Los principales elementos del marco institucional están establecidos por la legislación nacional, por ello los dominios tradicionales para el desarrollo de las alianzas son necesarios a nivel nacional y de infraestructura. La creciente tendencia hacia la descentralización de la provisión de servicios introduce muchas oportunidades público privadas como salud, educación y otros servicios sociales también en las áreas no tradicionales. En el ámbito comunitario, el interés por legislar aspectos de la colaboración público-privada se apoya en ofrecer un marco de principios y procedimientos para que los gobiernos puedan transponerlos a la legislación nacional, que incluye contratos públicos o concesiones, y está sujeta a las directivas sobre contratos públicos y a la legislación derivada sobre concesiones y colaboraciones público privadas, que deben respetar absolutamente los principios de transparencia, igualdad de trato, proporcionalidad y reconocimiento mutuo. En relación al método de las cinco justificaciones , Inglaterra y Gales han sido pioneros en el desarrollo de las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P) desde el inicio de la revolución industrial. Durante el gobierno laborista de 1997 a 2010, se impulsó el crecimiento del sector con el objetivo de aumentar la inversión en infraestructura nacional sin incrementar la deuda pública. Para ello, se apoyaron diversos proyectos que involucraron diseño, construcción, financiamiento, mantenimiento, operación y concesiones, principalmente bajo la Iniciativa de Financiamiento Privado (PFI) (Hodge y Greve, 2007). Aunque muchos de estos proyectos fueron exitosos, algunas fallas de alto perfil, como las relacionadas con el colapso reciente de la empresa de construcción y administración de instalaciones, Carillion, y sus consecuencias, han generado cuestionamientos sobre el modelo de servicios subcontratados que desafía a las A.P.P. La percepción política de algunos sectores es que el sector privado ha obtenido ganancias excesivas sin asumir un riesgo proporcional, lo que llevó al gobierno a reducir y reestructurar el programa PFI/PPP en algunos casos. Además, la baja tasa de endeudamiento del gobierno, junto con la disminución de la disponibilidad de deuda bancaria a largo plazo, ha reducido parte del incentivo comercial para utilizar el modelo de A.P.P como medio de entrega (Flinders, 2005). Dichos cambios dieron lugar a reformas que abordaron algunas críticas de PFI/PPP y, como resultado, el gobierno introdujo un mayor énfasis en la eficiencia, la transparencia y la distribución de riesgos. El enfoque modificado de las A.P.P (Private Finance 2 (PF2)) que fomento, por ejemplo, que un gobierno asuma una participación accionaria minoritaria en la empresa del proyecto. A pesar de esto, la oposición laborista dejo clara su oposición a las A.P.P en general, anunciando su intención de poner fin al uso del modelo PFI/PPP del Reino Unido en algunos casos, volviendo propiedad pública los activos y servicios proporcionados por el Estado (Mizell, 2018). Aquí surge el método conocido como las "cinco justificaciones", que opera como un código de conducta voluntario aplicable a todas las Asociaciones Público-Privadas (PPP) en las que los firmantes participan. Este enfoque establece compromisos tanto para el sector público como para las partes del sector privado, con el propósito de asegurar responsabilidad constructiva, flexibilidad y mejora de la eficiencia operativa en sus proyectos. Su objetivo principal es reflejar las mejores prácticas y debe ser minuciosamente revisado por nuevos licitadores interesados en ingresar al sector. Este método forma parte de los esfuerzos del gobierno para reducir los costos de los acuerdos de PFI dentro del programa de ahorro operativo, y ha sido desarrollado con el respaldo y participación de organismos comerciales relevantes y un conjunto diverso de prestamistas (Flinders, 2005). Como describe el DNP (2021) en Colombia se realizó una adaptación del método aplicado a las fases de los Proyectos de A.P.P, como una Guía para el territorio nacional, sobre todo en la etapa precontractual, el Ministerio de Salud (2018) explica; La entidad estatal competente o la privada, según el origen de la iniciativa de A.P.P, deberá realizar los estudios pertinentes para la formulación del proyecto, adelantar su trámite de conformidad a la normatividad respectiva, así como el proceso de selección y contratación. Para el proyecto, la entidad estatal competente y el originador de la iniciativa privada, según el caso, deberá contar con una serie de insumos y productos para su estructuración, que demandan de un método para su sustento y presentación, entre los cuales se encuentra el de las Cinco Justificaciones (gerencial, estratégica, económica, financiera y comercial) para dar inicio a una A.P.P (p.24). Es importante destacar que, en el país, diferentes agencias gubernamentales pueden llevar a cabo sus propios programas, siempre que estén en gran medida alineados con el enfoque centralizado estándar. Algunos departamentos y secciones cuentan con programas más desarrollados y adaptados a sus respectivos sectores, como el Ministerio de Medio Ambiente, Salud, Educación y Defensa. Estos programas son fundamentales para el tema de la tesis presentada en este documento, ya que proporcionan insumos y sustento para los requerimientos de las etapas de prefactibilidad y factibilidad del proyecto de Asociación Público-Privada (A.P.P). La figura 9 muestra la línea estratégica promovida por el Departamento Nacional de Planeación. La justificación del proyecto se enfoca en identificar y atender las necesidades sociales, cumpliendo con los lineamientos de las políticas públicas del Gobierno (DNP, 2021). En cuanto a la justificación económica, se destaca que el estudio de costo-beneficio es la opción más adecuada, ya que proporciona un mayor valor por dinero (VpD). El término "valor por dinero" (VpD) se refiere a la óptima combinación entre el costo a largo plazo y la calidad de los bienes, servicios y activos para satisfacer las necesidades del usuario. El VpD se define como la elección en la composición eficaz entre precio-calidad o costo-beneficio (DNP, 2014). Dicho beneficio marginal corresponde al propio beneficio que logra una empresa cuando se vende una unidad marginal o adicional. Por lo tanto, el producto marginal se refiere al ingreso adicional obtenido. En cuanto al costo marginal, se refiere a los gastos relacionados con la producción de una unidad adicional. La apología financiera, muestra que el proyecto es accesible financieramente para las personas que son licitante en dicho contrato, los dineros públicos se utilizaran para posibles contratiempos, dependiendo de lo acordado con el Gobierno Nacional (DNP, 2014). El DNP indica como se puede conocer esa viabilidad mediante los estudios de sector y del mercado, el objetivo principal de la investigación es mitigar el peligro al fracaso, tomando las mejores opciones en el mercado y a largo plazo. Y con respecto a la apología legal y comercial, se identifica cuando el proyecto se encuentra en un estado viables, es decir, cuando a la luz del mercado está aprobado y se ha verificado los riesgos que se puede tener. En este punto, se identifica como seria el trato contable del proyecto (DNP, 2021). Todo proyecto que se ejecuta para cumplir con los requisitos del cliente tiene que pasar por muchas fases, las múltiples fases que se llevan a cabo durante el proyecto, pero es necesario en lo concerniente a la adjudicación de las A.P.P, orientas procesos antes de comenzar cualquier proyecto para aumentar la viabilidad del proyecto. Aquí no estamos hablando del levantamiento de requerimientos sino del proceso que se está realizando antes de iniciar el proyecto; denominado análisis de viabilidad del proyecto. Cada equipo de gestión de proyectos decide un proceso o método particular que se implementará para la viabilidad del proyecto, pero para potenciar el crecimiento de las A.P.P en Colombia y en pro de la transparencia de las contrataciones se recomienda seguir el método de cinco justificaciones (DNP, 2014). Según la estructura del DNP (2014) lo primero que debe hacer en el estudio de factibilidad del proyecto es delinear un plan, esto le da una visión de cuál es el objetivo de su proyecto y en qué áreas debe ir su análisis. Se debe concentrar la necesidad desatendida, un mercado con más demanda que la oferta, y las distintas ventajas del producto o servicio al decidir la viabilidad del proyecto. Lo más importante a estudiar son los obstáculos en el camino y sus posibles soluciones. También se deben considerar varios factores al estudiar las posibles soluciones de los obstáculos, como que sea demasiado caro, que no se pueda comercializar, entre otros aspectos. El segundo y más importante paso para el estudio de factibilidad del proyecto es el estudio retrospectivo financiero del proyecto propuesto, y aquí es donde se aplican las cinco justificaciones. Las finanzas son la principal preocupación en cualquier proyecto y debe haber un buen retorno de las inversiones, por lo tanto, este paso tiene una importancia vital en el proceso de análisis de viabilidad. En primer lugar, indicando qué ingresos espera del proyecto y luego cuál es el monto de la inversión, es importante estudiar esto para lograr el objetivo del proyecto y la viabilidad en el proyecto (Mizell, 2018). Los costos de inversión incluyen cada servicio individual, su costo, ajustes de ingresos como reembolsos, etc. Esto también debe incluir cualquier costo conocido, desconocido y sorprendente que pueda ocurrir en la ejecución del proyecto. Una vez que haya realizado con precisión los pasos anteriores del estudio de factibilidad del proyecto, es importante configurar la organización y los procesos de la A.P.P prevista (Wang et al., 2020). Este paso debe incluir el costo inicial, las inversiones, incluidos los costos operativos, dicho costo incluye factores tales como equipos, métodos de comercialización, infraestructura, personal, conveniencia del suministro, entre otros aspectos. Esto también puede incluir cualquier costo conocido y sorprendente que pueda ocurrir durante la implementación del proyecto. El proceso estándar del ciclo de Asociaciones Público-Privadas (A.P.P), según la Guía de A.P.P del D.N.P (2014), implica un análisis inicial de viabilidad económica y una evaluación de la A.P.P en la fase de identificación y evaluación. Luego, sigue una evaluación detallada del proyecto como solución técnica y como A.P.P durante la fase de evaluación y preparación. Esta secuencia es adecuada para programas de A.P.P motivados por el deseo de utilizar esta modalidad como alternativa a las finanzas públicas, agilizando el desarrollo de infraestructura (Hodge y Greve, 2007).

En este contexto, la decisión de inversión y la decisión de si el proyecto debe ser una A.P.P están estrechamente relacionadas. Si un proyecto no es adecuado para ser una A.P.P, debido a limitaciones fiscales, puede ser necesario llevarlo a cabo como un proyecto de adquisición tradicional.

Por lo tanto, la Guía del D.N.P (2014) destaca que es esencial establecer un terreno común para una explicación adecuada del proceso de A.P.P, definiendo las diferentes tareas y decisiones a tomar. El enfoque debe ser flexible en la práctica, ya que algunos análisis y tareas pueden extenderse más allá de los límites de las fases respectivas o requerir revisiones posteriores.

Es importante mencionar que el trabajo en cada fase también se ve influenciado por la política y el marco legal aplicable. Sin embargo, lo esencial para el éxito de un proyecto de A.P.P, según el D.N.P (2014), es desarrollar una solución técnica apropiada y evaluar su factibilidad como A.P.P, preparando adecuadamente el contrato y el proceso de licitación.

Además, el proyecto debe ser contratado u ofertado de manera efectiva, cumpliendo con los requisitos legales y reglamentarios aplicables, y debe ser gestionado durante su vida contractual, en lo que se conoce como gestión de contratos (D.N.P, 2014).

Aporte de las Asociaciones Público-Privadas al desarrollo del Departamento de Cundinamarca a la luz del principio de proporcionalidad de acuerdo con el método de las cinco justificaciones que direcciona el Departamento Nacional de Planeación Durante más de un siglo, la asociación entre los sectores público y privado ha sido una práctica común en la industria de la construcción. Se han utilizado diversos acuerdos según el nivel de riesgo, que van desde la contratación pública hasta la privatización. Desde la década de 1990, ha habido un notable aumento en el uso de las Asociaciones Público-Privadas (A.P.P) en todo el mundo, ya que los gobiernos de países desarrollados y en desarrollo recurren a este método para abordar el déficit de infraestructuras. Ante los crecientes desafíos financieros en infraestructuras a nivel global, las A.P.P se presentan como una solución valiosa para superar las limitaciones financieras y administrativas del sector público. En un sentido amplio, las A.P.P representan una relación entre el sector privado y los organismos públicos, con el objetivo de incorporar recursos y conocimientos del sector privado para mejorar la provisión de bienes y servicios públicos. Al abordar cómo las Asociaciones Público-Privadas contribuyen al desarrollo del Departamento de Cundinamarca, en línea con el principio de proporcionalidad y el método de las cinco justificaciones del Departamento Nacional de Planeación, es importante tener en cuenta que con el desarrollo natural de esta modalidad de contratación, se han generado diversas variantes de modelos de A.P.P, como alianzas, agrupaciones, asociaciones competitivas, asociaciones incrementales, integradores y empresas conjuntas, que responden a los desafíos específicos de distintas situaciones y sectores.

El rápido crecimiento de la colaboración público-privada en infraestructuras ha llevado a que los países se encuentren en diferentes etapas de comprensión y sofisticación en el uso de modelos de colaboración innovadores. Es esencial considerar estas variaciones y la evolución continua en el ámbito de las A.P.P para maximizar su potencial como herramienta para el desarrollo en el Departamento de Cundinamarca. Cada país e incluso cada estado y localidad-sigue su propio camino en el desarrollo de A.P.P de infraestructuras. Son muchos los factores que influyen en el desarrollo, como la geografía local, el clima político, la sofisticación del mercado de capitales, las fuerzas que impulsan la formación de asociaciones y los factores que permiten su creación. No obstante, se pueden observar tres etapas distintas de madurez de las A.P.P en todo el mundo. Esto permite validar la hipótesis presentada, ya que se identificó que la participación de las Asociaciones Público-Privadas por parte del Departamento de Cundinamarca impulsa el desarrollo de la región al generar herramientas para mejorar la gestión administrativa y la inversión en infraestructura, lo que tiene un impacto positivo en el saneamiento básico y la satisfacción de las necesidades de las comunidades. En Cundinamarca, como se evidencia en la Figura 2 que muestra las entidades con mayor cantidad de proyectos registrados en estado de factibilidad y prefactibilidad en el Registro Único de Asociaciones Público-Privadas (RUA.P.P), hay 4 proyectos en prefactibilidad y 1 en factibilidad. El Departamento ocupa el séptimo lugar de once en la gestión territorial por A.P.P, siendo el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca (ICCU) el promotor del proyecto "Autopista Circunvalar de Occidente A.C.O". Este proyecto busca ejecutar una nueva Autopista Circunvalar en el Occidente de Bogotá D.C., conectando el área metropolitana de la ciudad y distribuyendo los movimientos periféricos entre diferentes zonas y municipios cercanos. La nueva vía propuesta inicia al Norte de la ciudad de Bogotá, específicamente en el nudo de la Universidad de La Sabana, y sigue hacia el Oriente y Sur de Chía para enlazar con la vía Suba - Cota. Luego, discurre paralela al río Bogotá por el Occidente, conectando con la ruta 80 a Medellín y la vía Bogotá - Funza. Finalmente, el trazado concluye en la intersección propuesta con la Autopista Bogotá - Girardot, al Sur de Soacha (Registro Único de Asociaciones Público-Privadas, 2021, p.10). A pesar de esto, el bajo número de proyectos de A.P.P en la región no responde a las necesidades identificadas por el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca (ICCU) en la figura 10. Esta figura muestra 25 categorías priorizadas por los líderes del departamento, que reflejan las deficiencias en la atención básica de las comunidades A medida que la crisis estatal en los servicios sociales ha llevado al desarrollo de modelos de colaboración público-privada, se ha producido una integración sistemática de los proveedores privados en el sector público. Las asociaciones entre empresas privadas y el gobierno brindan ventajas a ambas partes; por ejemplo, la tecnología e innovación del sector privado pueden mejorar la eficiencia operativa y, por ende, proporcionar mejores servicios públicos. Por otro lado, el sector público brinda incentivos para que el sector privado entregue los proyectos a tiempo y dentro del presupuesto. Además, la creación de diversificación económica hace que el país sea más competitivo al impulsar la construcción, equipamiento y otros negocios asociados relacionados con la base de infraestructura. En ese sentido, el Departamento de Cundinamarca podría considerar, a la luz del principio de proporcionalidad y de acuerdo con el método de las cinco justificaciones que guía el Departamento Nacional de Planeación, hacer de las Asociaciones Público-Privadas un medio para satisfacer las necesidades de las comunidades. Se aplicaría el test de proporcionalidad expuesto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-470/2011, como lo presentaron González y Sanabria (2019), y se muestra en la figura 11. Como se observa en la figura 11, en la aplicación abstracta del test de proporcionalidad, se consideraron los indicadores de finalidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad, analizando las ventajas y desventajas. Es importante contemplar el principio de proporcionalidad, ya que algunos analistas sostienen que al desviar recursos como dinero y mano de obra de fines impulsados por el mercado a fines impulsados por la política, las A.P.P perjudican el crecimiento económico. Sin embargo, los defensores argumentan que la provisión efectiva de bienes públicos, como educación y carreteras, promueve el crecimiento económico. A su vez, los críticos de las A.P.P dicen que el sector privado podría proporcionar bienes públicos de manera más eficiente si no fuera por el efecto de exclusión de las distorsiones públicas en los mercados de capital. Por ello, a continuación, se presentan algunas recomendaciones. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) debe revisar el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, "Colombia, Potencia Mundial de la Vida", una vez que sea aprobado, considerando los sectores recopilados en la figura 12. De acuerdo con lo contemplado en el test de proporcionalidad, las líneas de acción deben participar para lograr una gobernanza e instituciones modernas, así como un transporte y una logística eficientes y seguros. Además, se debe enfocar en la movilidad urbana y regional sostenible para promover la equidad, la competitividad y la calidad de vida. Otras áreas de interés incluyen el desarrollo de corredores estratégicos intermodales, como la red nacional de transporte, los nodos logísticos y la eficiencia modal. También es importante promover la innovación y la movilización financiera de nuevas fuentes de pago para impulsar el desarrollo y la implementación de las iniciativas propuestas. Accediendo a planes de modernización, financiación, capacitación y apoyo, los funcionarios públicos podrán reducir la pérdida económica neta al tomar decisiones sobre recursos para las A.P.P. Aunque los funcionarios públicos pueden ser igualmente inteligentes, capaces y bien intencionados que sus contrapartes en el sector privado, la incapacidad para realizar un cálculo social preciso puede resultar en ineficiencias en las decisiones políticas.

En este proceso es fundamental delimitar que tipo de A.P.P beneficia las necesidades de la región, como muestra la figura 13 en relación con la legislación, la A.P.P tiene algunas consideraciones que propone la cooperación entre entidades públicas y privadas para efectuar la prestación de servicios de utilidad pública, teniendo ambas partes ventajas económicas o sociales. A esto le sigue definir las etapas del modelo de madurez de las A.P.P para la región, como muestra la figura 13. Esto permitirá a su vez determinar elementos básicos de la A.P.P; duración contractual, compensación de socios privado, riesgo de riesgo, financiación de la empresa y transferencia del control del servicio. El análisis resumido del marco político presentado en los cuadros anteriores muestra que el espacio para implementar la responsabilidad público privadas es bastante limitado. Si bien la implementación de proyectos de A.P.P es un proceso complejo que requiere recursos financieros, humanos y tiempo adecuados, así como diversos documentos o procedimientos regulatorios, y en menor grado de transparencia en la selección y ejecución de la A.P.P, en relación a esto se presentan algunas consideraciones. Para poder aplicar el método de las 5 justificaciones para indicar que las A.P.P generarían desarrollo en el Departamento se debe contemplar: Características generales de la colaboración público-privada 1) Pactos 2) Relación entre socios 3) Obligaciones 4) Compartir riesgos y responsabilidades 5) Continuidad Características específicas de la colaboración público privada 1) Tipología 2) Enfoque de servicio 3) Coste operativo 4) Innovación 5) Asignación de riesgos Supuestos de aplicación de la colaboración público privada 1) Voluntad política 2) Marco jurídico adecuado 3) Idoneidad del proyecto 4) Entorno adecuado 5) Relación calidad-precio 6) Seguridad jurídica Para el desarrollo del Departamento y como se vería reflejado ese desarrollo, el Departamento de Cundinamarca debe contemplar que las A.P.P facilitan grandes proyectos, como infraestructura, ya que el sector privado tiene medios más ágiles para su realización, además de limitar el riesgo derivado del retraso, ya que el mismo sector contrae una obligación de resultado. Otro beneficio expuesto es el aporte del dinero, logrado a través de la asignación eficiente de riesgos. Además, como el proyecto está financiado por el sector privado, no hay dependencia de la deuda pública para hacerlo. Finalmente, este proyecto también alentaría nuevas inversiones y minimizaría los costos estatales.

Según la Gobernación de Cundinamarca (2021), existen varias necesidades que requieren atención: 1. Construcción de 14 colegios en el departamento. 2. Intervención de 400 ambientes en instalaciones escolares. 3. Rehabilitación de distritos de riego. 4. Mejoras en vías de conexión del área metropolitana. 5. Equipamiento de vías urbanas y rurales de municipios. 6. Rehabilitación y mantenimiento rutinario de vías. De acuerdo con el Programa para la Consolidación de Esquemas de Participación Privada en Infraestructura (PA.P.P), el desarrollo e implementación de las A.P.P involucran varias etapas: estructuración y evaluación de la A.P.P, diseño del contrato de A.P.P e implementación de la transacción de A.P.P. Después de esto, se procede a la apertura del proceso de licitación y la solicitud de aval fiscal y autorización de vigencias futuras por parte del CONFIS. Es necesario redirigir los esfuerzos en los entes de la Gobernación, ya que, como se mencionó previamente, solo el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca (ICCU) ha presentado A.P.P. Sería recomendable capacitar a otros entes, como la Empresa Ferrea Regional S.A.S, Empresas Públicas de Cundinamarca, FONDECUN, Instituto Departamental de Cultura y Turismo de Cundinamarca, Instituto Departamental de Acción Comunal, Instituto Departamental para la Recreación y el Deporte de Cundinamarca, la Empresa Inmobiliaria de Cundinamarca, Empresa Departamental Urbanística S.A.S y la Agencia Catastral de Cundinamarca, para que también puedan generar A.P.P. La figura 15 proporciona algunas recomendaciones para este proceso. Con respecto al objetivo general al analizar cómo aportan al desarrollo del Departamento de Cundinamarca las Asociaciones Público-Privadas a la luz del principio de proporcionalidad de acuerdo con el método de las cinco justificaciones que direcciona el Departamento Nacional de Planeación, las A.P.P siempre se dan en el terreno de la economía política porque las partes contratantes no son iguales, una de las partes es una entidad gubernamental o pública y la otra es una entidad privada. Los gobiernos cambian y también las políticas. Y en países donde el Estado de Derecho no está suficientemente establecido para mantener la estabilidad del contrato, los inversionistas ven un riesgo político significativo que deberá mitigarse, esto se aplica a la rescisión de contratos, pero también a los riesgos de pago. Un riesgo principal es el regulatorio, por ejemplo, el compromiso del gobierno de cumplir con una ley tarifaria. El ajuste de tarifas puede ser altamente político, particularmente en años electorales y, por lo tanto, un proyecto privado puede politizarse fácilmente. Los inversores buscan protección contra tales riesgos a través de garantías, a veces respaldadas por un organismo multilateral, La parte pública también necesita protección del socio privado. Los inversores privados suelen proporcionar garantías de rendimiento, a veces garantías de los padres que pueden ser ilimitadas o limitadas. Si la empresa no entrega el producto o servicio en el nivel de calidad acordado o en el tiempo contratado, si el edificio no se termina a tiempo, si el suministro de agua no cumple con los niveles de seguridad especificados, el gobierno recurre a esas garantías. Aquí la proporcionalidad de las sanciones con respecto al tipo de incumplimiento es importante para la sostenibilidad del contrato a largo plazo. Pero los contratos deben regirse principalmente por incentivos en lugar de sanciones, dando a ambas partes todas las razones para cumplir con sus obligaciones durante todo el plazo del contrato. Con respecto al objetivo específicos de identificar los fundamentos teóricos de las Asociaciones Público-Privadas y su incidencia en el Departamento de Cundinamarca. Las A.P.P requieren muchas habilidades de desarrollo de negocios que deben ser interdisciplinarias, a menudo atrayendo a personas con experiencia en finanzas, economía, derecho, ingeniería, medio ambiente, contabilidad/impuestos, entre otros. Los proyectos avanzan lentamente, primero para establecer una ingeniería y economía sólidas, luego la viabilidad financiera y legal, y finalmente la voluntad política para insertar la participación del sector privado. La participación del sector privado normalmente introduce nuevas reglas de gobernanza en un sector, externalizando costos o procesos ocultos hasta entonces. Por lo tanto, estos proyectos pueden despertar sindicatos o grupos de interés específicos y politizarse rápidamente. Sin un paladín gubernamental, las A.P.P rara vez tienen éxito. En cualquier caso, requieren mucha negociación y creación de consenso para desarrollar una comprensión común del proyecto en cada fase entre los principales interesados. Es común que los contratos incluyan requisitos que abordan las preocupaciones de una multitud de partes interesadas y hay debate en cada etapa. En las últimas fases de un proyecto, se invita al sector privado a comentar sobre los borradores de los contratos. En algunos casos, hay diferencias irresolubles (por ejemplo, la negativa del gobierno a brindar ciertas garantías o una asignación de riesgos inaceptable) o intereses particulares en juego, y los proyectos fracasan. Las consideraciones ambientales y sociales son siempre importantes, pero más críticas en ciertos proyectos. Por ejemplo, la construcción de una carretera o una represa puede requerir el reasentamiento de algunas familias o comunidades y esto puede afectar negativamente al proyecto, si no se gestiona y aborda adecuadamente. En ciertos casos, estos temas pueden volverse muy, muy complicados y políticamente desafiantes. La transparencia, el compromiso con las comunidades afectadas y la comunicación son claves. Como se mencionó, para tener éxito en una A.P.P, un líder político es fundamental, podría ser un ministro clave. En ciertos países, requiere compromiso firme del presidente del país. Tiene que ser alguien que pueda atraer a las partes interesadas y que tenga el poder de tomar decisiones. Otra clave crítica para el éxito es la velocidad de un proyecto, ya que deben estructurarse y adjudicarse dentro de un ciclo político, y estos son bastante cortos, ya que los gobiernos cambian cada cuatro o cinco años. Y algo que no siempre se entiende bien es el tema de la asequibilidad de los usuarios y/o del gobierno. A menudo, los proyectos gubernamentales están sobre diseñados o construidos para que la capacidad no se materialice en el mediano plazo. La externalización de los costos de las A.P.P a menudo hace que estos proyectos sean inviables porque no son financiables sin un subsidio gubernamental sustancial. Por lo tanto, al diseñar A.P.P, se presta especial atención al análisis de la demanda y al cálculo de costos, para que un proyecto sea económicamente viable. Tenemos muchos casos en los que propusimos cambios sustanciales en el diseño, como reducir la huella de un aeropuerto, cambiar el número de estaciones en un metro, entre otros. Parte de porqué es importante hacer las cosas bien desde el principio, con todos los roles y riesgos claramente establecidos en el contrato, es porque si hay problemas, no hay nada más costoso financieramente y políticamente más vergonzoso que interrumpir una A.P.P. Así pues con respecto al segundo objetivo específico, al determinar en qué consiste el principio de proporcionalidad, en concordancia, con el método de las cinco justificaciones que direcciona el Departamento Nacional de Planeación, el principio de proporcionalidad exige que las autoridades públicas nacionales logren un equilibrio justo entre los intereses públicos y privados en juego, significa que un poder adjudicador tiene la obligación de lograr un equilibrio entre la necesidad de garantizar que se proporcione una garantía de cumplimiento adecuada para un contrato y los intereses de los operadores económicos potenciales que deseen participar en una licitación. Y en cuanto al tercer objetivo específico al establecer el aporte al desarrollo del Departamento de Cundinamarca de las Asociaciones Público-Privadas a la luz del principio de proporcionalidad de acuerdo con el método de las cinco justificaciones que direcciona el Departamento Nacional de Planeación, no existen mejores prácticas que conducen a cláusulas legales estándar, pero las A.P.P son específicas. Cada proyecto es específico, aunque sea del mismo sector, y ciertos riesgos cambian según el país, todos los proyectos son muy específicos, la economía es específica, la economía política es específica y la capacidad y las políticas de las instituciones, así como las leyes, son específicas de un país determinado. Por supuesto, hay cierto nivel de similitud dentro de un sector, pero mucha diferencia entre sectores, muy concretamente se esperaría ver el desarrollo que traerían las A.P.P por ejemplo, en los proyectos en aeropuertos y puertos tienen un perfil de riesgo diferente al de los proyectos que involucran monopolios naturales, como un sistema de distribución de agua la distribución de energía es mucho más competitiva hoy principalmente con la generación distribuida. Ciertamente, existen entornos en los que los riesgos hacen que las A.P.P no sean recomendables debido al rendimiento que requeriría un inversionista privado, la posible falta de bancabilidad y la probable falta de capacidad local para administrar contratos complejos. Así que todo se puede hacer, pero tiene un costo que probablemente no sea razonable. Eso inicia un proceso en el que, con suerte, en el mediano plazo, el sector privado puede apreciar el historial de las instituciones y operaciones gubernamentales que pueden ser lo suficientemente cómodos como para justificar un nivel moderado de inversión. Entonces, en entornos frágiles, se necesita ser creativo y diseñar proyectos que permitan la mejora de un sector de cara a posibles inversiones futuras.